Elaborado por el Dr. Jaime Morales Mejía
I.- ASPECTOS RELEVANTES DE LA PARTICIPACIÓN EN EL INCREMENTO DEL VALOR DEL SUELO
El 25 de julio de 2021 se publicó en el diario Oficial El Peruano la Ley N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, la misma que tiene por objeto establecer los principios, lineamientos, instrumentos y normas que regulan el acondicionamiento territorial, la planificación urbana, el uso y la gestión del suelo urbano, a efectos de lograr un desarrollo urbano sostenible. En el presente informe abordaremos los principales aspectos con relevancia tributaria.
1. La participación en el incremento del valor del suelo (PIVS)
El artículo 54 de la Ley establece que se entiende por participación en el incremento del valor del suelo, en adelante también PIVS, al “instrumento” que permite a la Municipalidad Provincial obtener, luego de una evaluación técnica, un porcentaje del incremento de este valor con la finalidad de ser aplicado a los fines de utilidad pública dispuestos en la Ley.
Sobre el particular, el incremento del valor del suelo tiene las características que resumimos en el siguiente cuadro:
| PARTICIPACIÓN EN EL INCREMENTO DEL VALOR DEL SUELO | |
| Definición | Instrumento que permite a una Municipalidad Provincial participar en el incremento del valor del suelo, sobre el valor comercial adicional que se origina por las externalidades positivas directas o indirectas generadas proyectos, obras y actividades relacionadas a la clasificación y calificación del suelo realizadas por el Estado. |
| Origen | Proyectos, obras de habilitación urbana, renovación o regeneración urbana, inversión pública en infraestructura, ampliación de redes de servicios públicos y vías ejecutadas por el Estado. |
| Hecho generador | Se producirá cuando se verifique alguno de los hechos generadores establecidos en el artículo 55 de la Ley. |
| Sujeto activo | Municipalidad Provincial. |
| Sujeto pasivo | Propietario del inmueble que se ha beneficiado del incremento del valor del suelo. |
3. Hechos generadores de la PIVS
En el siguiente cuadro, resumimos los hechos generadores[1] contemplados en el artículo 55 de la Ley:
| HECHOS GENERADORES DE LA PIVS | |
| Hechos generadores por la clasificación del suelo | La incorporación mediante una actualización del Plan de Desarrollo Metropolitano o Plan de Desarrollo Urbano de suelo urbanizable como suelo urbano y la incorporación de suelo rural como suelo urbanizable, siempre que el suelo urbano o urbanizable se encuentre dentro del área de concesión de las empresas prestadoras de servicios de agua, desagüe y energía eléctrica correspondientes, que efectivamente puedan brindarle los servicios públicos del caso. |
| Hechos generadores por la calificación del suelo | La asignación de zonificación y la actualización de la zonificación de los usos del suelo a uno de mayor rentabilidad o aprovechamiento en los Planes de Desarrollo Urbano, siempre que el suelo urbano o urbanizable se encuentre dentro del área de concesión de las empresas prestadoras de servicios de agua, desagüe y energía eléctrica correspondientes, que efectivamente puedan brindarle los servicios públicos del caso.La aprobación en Planes de Desarrollo Urbano y sus actualizaciones de un mayor aprovechamiento del suelo con mayores derechos edificatorios, por el incremento del área techada o mayor coeficiente de edificabilidad o altura de edificación.La ejecución de proyectos de inversión pública de equipamiento urbano, creación o mejoramiento de espacios públicos, obras vinculadas a la mejora del Patrimonio Cultural de la Nación y obras de infraestructura de servicios básicos, por parte de la autoridad correspondiente, que generen un incremento en el valor de la propiedad, salvo que para financiar su ejecución se hubiera empleado la Contribución Especial por Obras Públicas prevista en la legislación de la materia. Otros determinados por los Gobiernos locales, mediante el Plan de Desarrollo Metropolitano o Plan de Desarrollo Urbano, debiendo encontrarse los mismos ejecutados con intervención del Estado y debidamente sustentado en estudios técnicos correspondientes. |
4. Porcentajes de la PIVS
En el siguiente cuadro resumimos los porcentajes de participación en el incremento del valor del suelo:
| PORCENTAJES DE PARTICIPACIÓN EN EL INCREMENTO DEL VALOR DEL SUELO | |
| Supuesto general | La PIVS correspondiente será determinada por las Municipalidades Provinciales, quienes establecen, por ordenanza, el porcentaje de participación que se imputará al incremento de valor comercial generado, la cual no será menor al 30% ni mayor al 50% del incremento del valor comercial por metro cuadrado[2]. A efectos de fijar la tasa de participación se tomará en consideración las calidades urbanísticas del área sujeta al incremento del valor del suelo, según las previsiones establecidas en el Reglamento. |
| Supuestos especiales | En caso que los predios que se beneficien de un incremento de valor del suelo fueran destinados a la generación de Vivienda de Interés Social, la participación en el incremento del valor del suelo se sujeta a los siguientes porcentajes: Por hechos generadores por la clasificación del suelo: a) 20% para proyectos donde más del 50% del área techada se destine a Vivienda de Interés Social. b) 12% para proyectos donde más del 50% del área techada se destine a Vivienda de Interés Social de tipo Prioritaria. Por hechos generadores por la calificación del suelo: a) 20% para proyectos donde más del 50% del área techada se destine a Vivienda de Interés Social. b) 10% para proyectos donde más del 50% del área techada se destine a Vivienda de Interés Social de tipo Prioritaria. |
5. Exigibilidad del pago de la PIVS y porcentajes de participación
Bajo este rubro, la Ley contempla varios de los supuestos que determinan el momento de nacimiento de la obligación tributaria de la PIVS, los cuales resumimos a continuación:
| EXIGIBILIDAD DEL PAGO DE LA PIVS | |
| Recepción de obras | Solicite la recepción de obras de habilitación urbana, debiendo realizar el pago en efectivo, mediante transferencia de áreas adicionales a los aportes establecidos en el proceso de habilitación urbana, a través de la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios públicos, equipamiento urbano o espacios públicos; u otra forma de pago a ser establecido con el Gobierno Local correspondiente. El procedimiento de cumplimiento de la participación en el incremento del valor será regulado en el Reglamento de esta Ley. |
| Conformidad de obras | Solicite la conformidad de obra de la edificación correspondiente, debiendo realizar el pago en efectivo o mediante aportes. |
| Actos de transferencia | Realice actos que impliquen la transferencia del dominio del inmueble, debiendo realizar el pago en efectivo. |
Cabe indicar que, los recursos recaudados por la PIVS serán distribuidos entre la Municipalidad Provincial (50%) y la Municipalidad Distrital (50%) en donde se ubiquen los predios beneficiados con el incremento del valor por la actuación estatal.
II. VICIOS, FALENCIAS Y ASPECTOS CONTROVERSIALES DE LA PARTICIPACIÓN EN EL INCREMENTO DEL VALOR DEL SUELO
1. Falta de determinación de los alcances de la “evaluación técnica”
Como se había indicado, según el artículo 54 de la Ley se entiende por participación en el incremento del valor del suelo (PIVS), al “instrumento” que permite a la Municipalidad Provincial obtener, luego de una evaluación técnica, un porcentaje del incremento de este valor con la finalidad de ser aplicado a los fines de utilidad pública dispuestos en la Ley.
Un primer punto cuestionable en este instrumento es que se señala que una “evaluación técnica” será la que determine que el citado gobierno municipal obtendrá un porcentaje del incremento del valor, siendo que no se ha precisado que sujetos y/o instituciones serán aquellas que estarán a cargo de dicha evaluación, hecho que no coadyuva a la generación de seguridad jurídica.
Al respecto, la idea de previsibilidad y seguridad jurídica son valores fundamentales de todo Sistema Tributario, principal consecuencia de la constitucionalización del concepto de tributo, ya que únicamente la seguridad de un ordenamiento legal ofrece consecuencias previsibles garantizando normas claras y coherentes entre sí, y con todo el sistema, lo que debe excluir la utilización de conceptos jurídicos que no se encuentran debidamente acotados, con la finalidad de evitar posibles actos arbitrarios de la Administración Tributaria.
2. Cuestionable justificación para el cobro de la PIVS
Otro aspecto que causa gran preocupación en los contribuyentes, es la forma como el legislador pretende justificar el cobro de la PIVS, la cual se sustentaría en un supuesto “principio de exclusión del enriquecimiento sin causa”, lo que más allá de cualquier afán redistributivo entraña un grave atentado al derecho de propiedad de los particulares, reconocido expresamente en el numeral 16 del artículo 2 de la Constitución Política, derecho de propiedad que es inviolable y debe ser garantizado por el Estado, a tenor de lo previsto en forma expresa por el artículo 70 de la citada norma fundamental.
De otro lado, debe tenerse en cuenta que el artículo 74 de la Constitución Política consagra una serie de principios que legitiman la imposición de los tributos por parte del Estado, razón por la cual constituyen verdaderas garantías para todos los administrados frente a la potestad tributaria de aquél, tales como el principio de legalidad, de reserva de Ley, de igualdad, de no confiscatoriedad y respeto de los derechos fundamentales.
Sobre el particular, y en relación al principio de no confiscatoriedad, la capacidad contributiva es un elemento íntimamente ligado a aquel, la cual consiste en: “(…) la idoneidad del sujeto para hacer frente a las cargas tributarias expresadas en diversas manifestaciones de riqueza”[3].
En tal sentido, la capacidad contributiva está relacionada con una parte de la capacidad económica que los contribuyentes pueden destinar al pago de los tributos y que de manera mediata sirve para el financiamiento de los gastos públicos, por lo que no puede ser vulnerada bajo el argumento de colaborar con el erario público, tanto más en épocas de aguda crisis económica como la que venimos atravesando a raíz de la pandemia del COVID-19, sin considerar la real situación económica del contribuyente que no se encuentra en aptitud de asumir una carga fiscal adicional a la que ya soporta actualmente.
2. ¿PIVS es un tributo?; y de ser así ¿califica como un impuesto o contribución?
El legislador no ha calificado a la PIVS como tributo al catalogarla expresamente como “instrumento” para el aprovechamiento del valor del suelo; siendo ello así, la consecuencia de dicha calificación acarrearía que en la práctica la PIVS escape al cumplimiento de los principios constitucionales tributarios consagrados en el artículo 74 de la Constitución Política, los cuales, obviamente, se aplican únicamente a los tributos.
Sin embargo, somos de la opinión que ello no impide en modo alguno analizar la verdadera naturaleza jurídica que corresponde a esta figura, de donde se desprenderá cual será el ordenamiento que deberá cumplir para que pueda ser considerada como un mecanismo que no transgrede las normas y principios del texto constitucional.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional en la STC N° 4870-2007-PA/TC ha señalado que el tributo es una obligación jurídica pecuniaria[4], ex lege[5], que no constituye sanción de acto ilícito, cuyo sujeto activo es, en principio, una persona pública y cuyo sujeto pasivo es alguien puesto en esa situación por voluntad de la Ley.
Así, en el caso particular de la Ley N° 31313, efectivamente encontramos que la PIVS es una obligación jurídica pecuniaria (valor comercial adicional generado por externalidades), establecida por una Ley, la cual no constituye una sanción de un acto ilícito, siendo que el sujeto activo es una persona pública (Municipalidad Provincial) y el sujeto pasivo son todos aquellos propietarios de inmuebles que se hayan beneficiado del incremento del valor del suelo.
Siendo ello así, queda claro que a pesar de que el legislador no le ha dado dicha denominación, a partir de los elementos característicos reconocidos en la doctrina y en la jurisprudencia, podemos afirmar válidamente que la PIVS califica como tributo[6], de donde se desprende que debe cumplir con todos los requisitos y garantías que exige el artículo 74 de la Constitución Política a dichos gravámenes.
De otro lado, en relación a la segunda interrogante consignada en el epígrafe, el inciso a) de la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario define al impuesto, como el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa a favor del contribuyente por parte del Estado (tributo no vinculado); por su parte el inciso b) de la referida norma dispone que la contribución, es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales (tributo vinculado).
Estando a lo expuesto, y considerando que el hecho generador de la PIVS se produce cuando se verifica la realización de proyectos, obras de habilitación urbana, renovación o regeneración urbana, inversión pública en infraestructura, ampliación de redes de servicios públicos y vías ejecutadas por el Estado, detallados en el artículo 55 de la Ley, este tributo tendría los elementos suficientes para ser calificado como contribución[7] al estar vinculada su existencia a una actividad estatal.
[1] Hecho imponible.
[2] Sobre el particular, debemos indicar que resulta una clara vulneración de la capacidad contributiva de los contribuyentes y, consecuentemente, un atentado al principio de no confiscatoriedad reconocido en el artículo 74 de la Constitución Política, el hecho que se hayan establecido porcentajes tan altos (del 30% al 50%) sobre un incremento del valor comercial del inmueble que depende de una “evaluación técnica” cuyo establecimiento no ha sido objeto de mayor desarrollo por la Ley, como se explica más adelante.
[3] FERNADEZ CARTAGENA, Julio. La Capacidad Contributiva. En: Libro Homenaje a Armando Zolezzi Möller. Palestra Editores, Lima 2006, p. 171.
[4] “Perteneciente o relativo al dinero efectivo”. En: https://dle.rae.es/pecuniario?m=form
[5] “Según la ley, por disposición de la ley”. https://dpej.rae.es/lema/ex-lege
[6] Sin perjuicio de ello, debe tenerse presente que según el artículo 53 de la Ley, la PIVS es calificada por aquella como un instrumento para el aprovechamiento del incremento del valor del suelo (Inc. a), diferente de los tributos, los cuales han sido considerados en el inciso e) de la citada norma.
[7] Sin perjuicio de ello, debe tenerse presente que en el inciso c), numeral 2 del artículo 55, numeral 58.1 del artículo 58 y la Tercera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley de Tributación Municipal, la Ley hace referencia a la “Contribución Especial de Obras Públicas” considerándola como un instrumento jurídico diferente de la PIVS, situación que no sería óbice para que la PIVS, en razón a su naturaleza jurídica, califique como una contribución diferente de aquella.
